免费学前教育“逐步推行”该以何种路径落地？有的家长担心学前教育免费后会造成教育质量下降，如何在“免费”的同时守住“教育质量”底线
《法治周末》记者 高原
免费学前教育政策终于落地。
8月5日，国务院办公厅印发《关于逐步推行免费学前教育的意见》（以下简称《意见》）。《意见》规定，从2025年秋季学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费。对在教育部门批准设立的民办幼儿园就读的适龄儿童，参照当地同类型公办幼儿园免除水平，相应减免保育教育费。
这是继7月25日国务院常务会议部署逐步推行免费学前教育后，免费学前教育落地的重要举措。
“这标志着免费学前教育从今年全国两会提出的理念，正式落地为地方可操作的具体措施。”中国教育科学研究院研究员储朝晖告诉《法治周末》记者。
免费学前教育“逐步推行”该以何种路径落地？有的家长担心学前教育免费后会造成教育质量下降，如何在“免费”的同时守住“教育质量”底线？
为何不是三年全免
《意见》明确了逐步推行免费学前教育的对象、标准、财政补助方式等事项。
其中，关于财政补贴方面，《意见》明确了中央和地方分担财政补助资金的比例。
其中，第一档中央财政分担80%，第二档中央财政分担60%，第三档、第四档、第五档中央财政分担50%。各档所包括地区依据《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕27号）执行。
各省保育教育费生均实际收费水平高出本区域生均财政补助标准上限的部分，所需资金由地方承担。
各省级财政、教育部门要统筹中央财政免保育教育费补助资金和地方相关资金，制定地方各级应承担的免保育教育费财政补助资金具体分担办法，落实省域内幼儿园免保育教育费财政补助资金。
中国教育科学研究院教育财政研究所所长、研究员王健告诉记者，学前教育免费资金由中央和地方来按比例分担，会让学前教育经费的资金更充分，也更具有可持续性。
对于“为什么不能学前教育三年免费”的疑问，王健解释，实施免费学前教育需要国家和社会投入大量的财力、物力和人力予以保障。因此，多数国家和地区普遍采取分阶段、分步骤有序推进的策略，这种分步推进的方式值得我国借鉴。
“面对庞大的在园幼儿规模，一步到位地全面实行免费学前教育，可能会对财政投入和教育质量造成很大压力。但如果优先推进学前一年免费教育，之后再根据学龄人口、财政收入与教育投资等实际情况逐步扩展至三年，将更为切实可行。”王建说。
分阶段有序推进免费学前教育是世界上许多国家和地区实施免费学前教育的重要经验。2015年世界教育论坛发布的《2030年教育仁川宣言》提出：“鼓励各国提供至少一年的免费、义务、优质的学前教育。”
北京大学中国教育财政科学研究所研究团队今年1月发表的研究成果也显示，其调查统计的实行免费学前教育的103个国家和地区中，免费一年的有35个，占比最大，约三分之一。同时，大部分实施免费学前教育国家和地区的家庭仍然需要支付餐费。
家长担心“免费低质”
政策出台后，家长们的反应不一。
在北京市东城区一家体育馆里，一位母亲告诉记者，她的二女儿9月份就要上大班了，之前每个月的托费是5800元，加上伙食费兴趣班，差不多每个月的支出将近10000元。
“以后如果每个月能省下来部分园费，一年就能为家里节省近一万元开支，这对我们普通家庭意义不小。”这位家长说。
不过，也有家长担忧免费引发资源挤兑。
北京市西城区的家长陈夏告诉记者：“现在公办园摇号都难中，免费后岂不更抢破头？”
陈夏的担心不无道理。三年前，陈夏的女儿到了上幼儿园的年纪，她告诉记者：“相比于条件参差不齐的民办幼儿园，公立幼儿园通常会由各地区的教育行政部门进行明确的分级分类，分类标准会考虑相关幼儿园的硬件设施和软件条件。”
在家长眼中，一所知名的公立幼儿园，就相当于在环境、设备、师资、食品安全等各方面都有官方背书。
因此，和很多家长一样，陈夏一心想把孩子送进公立幼儿园。
不过，陈夏介绍，在西城区公立幼儿园的录取条件中，除了户籍，还有落户时间以及户籍所在地和幼儿园的距离。自己的女儿只比要求落户的时间晚了两天就没有被录取。
“现在虽然孩子少了些，但这些公办园还是很难录进去的，如果以后免费了，是不是就更难录取了啊。”陈夏说。
家长们更深层的焦虑还在于对教育质量的隐忧。
上海市的家长陈伦经历过“普惠之痛”，他的儿子所在的民办园转成普惠园后，外教课取消了，特色课程也缩水了。陈伦说：“现在幼儿园能维持现有师资与硬件水平，多少和收费支撑有关，如果完全免费，我担心财政投入难以足额覆盖运营成本，可能导致师资流失，到时候教育质量跟不上，反而耽误了孩子。”
辽宁省一家民办幼儿园的负责人田瑞曾在家长中做问卷调查后发现，孩子的教育支出只是影响家庭教育决策的因素之一。“免费了如果质量不好，或者不能就近入学，也会给家庭造成一定负担。”田瑞告诉记者。
田瑞介绍，近年来民办幼儿园变身普惠园后，不少幼儿园出现经费无力支撑的情况，导致优秀的幼师流失严重，园方不得不降低成本，比如，招聘学历低、经验少的幼师和管理人员，甚至降低餐食标准，由此造成学前教育质量下降。
储朝晖直言，过去推行“普惠性民办园”政策存在一定逻辑误区，部分地区将政府的普惠责任转嫁给民办园，导致部分民办园因补贴不足、收费受限而发展困难。“良性生态需要公办园与民办园共存共发展，不能追求‘纯公办化’。”
而对于上述问题，《意见》明确，对在教育部门批准设立的民办幼儿园就读的适龄儿童，参照当地同类型公办幼儿园免除水平，相应减免保育教育费。民办幼儿园保育教育费高出免除水平的部分，幼儿园可以按规定继续向在园儿童家庭收取。对因免保育教育费导致幼儿园收入减少的部分，由财政部门综合考虑免保育教育费在园儿童人数、所在地保育教育费生均实际收费水平等情况补助幼儿园。
对于民办幼儿园减少收费后的发展问题，储朝晖表示，民办幼儿园仍可收取保育教育费高出免除水平的部分，这应该成为民办幼儿园发展的杠杆，通过提供差异化优质服务，满足家长的特色化学前教育需求，也有利于提高学前教育整体效率和质量。
分阶段推行
事实上，在我国“逐步推行免费学前教育”并非新提法。
2010年，国务院出台《关于当前发展学前教育的若干意见》，正式提出“普惠性”幼儿园的概念。
2018年，中共中央、国务院又出台《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，提出“普惠性幼儿园覆盖率达到80%”的目标。
在国家财政和地方财政的补贴下，大批民办幼儿园成为普惠园，保教费也大幅下降。
2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出：“完善义务教育优质均衡推进机制，探索逐步扩大免费教育范围。健全学前教育和特殊教育、专门教育保障机制。”
同年11月8日通过的学前教育法则明确：“有条件的地方逐步推进实施免费学前教育，降低家庭保育教育成本。”
今年年初印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》除了重申“探索逐步扩大免费教育范围”，还提出“促进学前教育普及普惠”。
除了中央的顶层设计，近年来，多个省市和地区已开始探索学前免费政策的落地。
早在2011年，陕西宣布对学前一年教育实行“一免一补”。“一免”指免除所有公办、民办幼儿园学前一年幼儿（学前班、幼儿园大班）保教费，“一补”指建立学前教育资助制度，对家庭经济困难幼儿、残疾幼儿、孤儿补助生活费。
2013年，江苏省出台《关于推进教育现代化建设的实施意见》，明确提出到2015年，90%左右的幼儿在公办幼儿园或普惠性民办幼儿园就读，到2020年，学前1年免费教育基本实现。
次年，试点城市南京率先出台政策，凡符合免费条件的大班幼儿，每生每月减免保育教育费600元，保育教育费收费低于免费标准的大班幼儿，按实际收费标准全额减免，差额资金优先用于减免幼儿伙食费。
除此之外，不少地区面向特殊、困难儿童实行免费学前教育。比如2022年，安徽省合肥市对残疾学生实行从学前到高中阶段15年全免费教育。2023年，广东省江门市强调落实残疾儿童免费接受学前教育制度。
今年春季学期，内蒙古自治区准格尔旗成功构建起从幼儿园到高中的15年全程免费教育体系，成为全国首个实现全学段免费教育的县域。根据政策，公办及普惠性民办幼儿园的3至6岁在园儿童，每人每年可获得3600元保教费的全额减免。
“现在各地财政情况不同，对学前教育的补助程度也不同，未来应让所有孩子均等享受学前教育的财政经费。”储朝晖说。
（应受访者要求，陈夏、陈伦、田瑞为化名）
